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发改委官员:推动中国式PPP发展的十大重点问题

发改委官员:推动中国式PPP发展的十大重点问题

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  1.准确把握PPP模式核心要义

  一是平等协商。PPP的原意是公私合作伙伴关系,也就是说政府方和社会资本方应该是平等关系。传统的管理体制下,政府高高在上以“管”为主,PPP模式中要和社会资本方平起平坐,共同协商。

  二是长期合作。大家经常说PPP是一次“婚姻”,而不是一场“婚礼”。婚礼热热闹闹但时间很短,而婚姻则要过上几十年,这么长的时间中磕磕绊绊在所难免。因此,从PPP开始那天大家就要做好同甘苦共患难的准备。

  三是利益共享。政府代表社会公众,主要追求社会公共利益,包括提高公共产品、公共服务供给的数量、质量和效率。从社会资本方来讲,他们不是慈善家,首先要赚钱,因此要保证社会资本方合理的投资回报。

  四是风险分担。大家既然是利益共享,按照责权利相对等的要求,就应该风险分担。政府和社会资本各自承担的风险不一样,政策和法律风险更多由政府方承担,商业运营风险更主要由社会资本方承担,不可抗力的风险由双方共同承担。

  2.注重选好适合PPP模式项目

  更适合推进PPP模式的项目大概有3个特征。

  一是规模适度。从国家发展改革委推介的PPP项目签约情况看,总投资在10亿元以下的项目占73.5%,也就是说,投资规模不是很大的项目更适合做PPP。经济相对不是很发达的地区做PPP,不要贪大求洋,可以先从规模相对较小的项目做起,积累经验后再逐步推广。

  二是收益稳定。根据国家发展改革委PPP项目库的签约情况,污水垃圾处理项目占比31.6%,供水供热燃气项目占比18.5%,铁路公路港口项目占比11.6%,这些领域的项目都具有比较稳定的投资回报机制,项目本身能够产生现金流。

  三是条件成熟。推行PPP模式,应该选择已经完成立项决策程序、项目边界清晰、前期工作成熟的项目。在此基础上,做好实施方案编制、财务测算、合同签订等各项工作,才能保证项目的顺利推进。

  3.建立合理的投资回报机制

  PPP项目的投资回报过低,社会资本和金融机构不会参与;投资回报过高,则会加重政府和公众的负担。因此,合理的投资回报机制在推进PPP模式当中非常重要。

  一是合理确定价格和收费标准,适当延长运营年限。对于使用者付费的项目,价格和收费标准的小幅调整,可能会对项目的收益率、政府补贴的资金量产生很大影响,因此要重视价格和收费标准的适时、合理调整。

  二是积极采取股权合作方式支持PPP模式。政府可以采取股权投资的方式参与PPP项目,由政府出资方代表和社会资本方共同组建项目公司,政府的股权可以少分红、不分红,以此保证社会资本的收益。

  三是通过适当的资源配置,如提供土地、完善配套基础设施等,提高PPP项目回报水平。

  四是充分挖掘PPP项目本身的商业价值。

  五是鼓励社会资本创新管理模式,提高运营效率,降低项目成本。

  六是正确选择项目融资模式,降低融资成本,提高资金使用效率。

  七是通过上述方式社会资本仍然无法获得合理回报时,适当安排政府财政补贴,推动项目实施。

  4.精心确定项目融资方案

  现在有一个词叫“资产荒”——好的项目越来越少,这也是为什么很多金融机构愿意参与PPP项目的一个重要原因。对PPP项目来讲,一个很重要的特点就是收益不会太高,但收益稳定、风险小。我们在各种繁多的金融产品中,怎么做一个合理的组合非常重要,既适合PPP项目本身的特点,又能够降低项目的融资成本。精心确定项目融资方案,选择合理融资方式,是保障PPP项目非常关键的内容之一。

  5.签订规范的合同文本

  PPP项目参与主体较多,项目运行时间较长,涉及因素复杂,各方的权责利关系,最终都要体现在合同上。项目运营中一旦出现问题和纠纷,解决问题最重要的保障就是合同,因此,合同规定的越细越好,尽量把项目建设运营当中可能出现的问题都涵盖其中,并做出明确规定。

  一个好的PPP项目合同应该解决三方面问题:一是互信问题,包括政府和社会资本双方建立互信;二是保障各方的权益,例如应明确价格的合理调整机制和排他性条款;三是明确出现分歧时争议解决的方式,保障项目顺利运行。

  6.建立多元化的退出机制

  PPP项目运营时间很长,至少10年以上,将来也可能出现30、40年运营期的PPP项目。在这么长的一个过程中,很难要求社会资本方30、40年期间经营的重点不调整,很可能出现社会资本方提前退出的情况。这就要提高PPP项目的资产流动性。各类PPP项目要与资本市场的深化和发展相结合,依托产权、股权交易市场,通过股权转让、资产证券化等方式丰富PPP项目投资退出渠道,这样才能吸引更多的社会资本参与PPP项目建设。

  7.鼓励和引导民间投资参与

  为更好地鼓励民营企业参与PPP,可以从以下几个方面入手。

  一是构建亲清新型政商关系。二是树立平等合作和一视同仁的观念。三是要尽可能采取公开招标的方式,为民营企业参与PPP招标提供方便。

  四是充分发挥各类投资主体的优势。国有企业、民营企业、外商投资企业各有所长。在推进PPP的时候,要根据不同行业、不同类型项目的特点,吸引不同的社会资本参与。五是采取多种方式鼓励民间投资。包括在PPP项目中推动混合所有制;把分散的民间资金通过设立基金等方式集中起来,以股权投资等方式投入PPP项目;鼓励民营企业组建联合体共同参与PPP项目,等等。

  8.建立联审机制,发挥合力

  对PPP项目的管理往往涉及多个部门,包括投资、价格、财政、行业、规划、国土、环保等。我们要按照国务院简政放权的要求,尽可能简化程序提高效率。要积极推行PPP项目联审机制,充分发挥部门合力,共同推进PPP项目顺利实施。

  9.大胆创新,运用各类模式

  国外经验告诉我们,PPP模式并不是全球标准化的,每个国家的PPP实行方法都是为满足政府政策目标而设计,用以补充其他公共采购和公共服务交付方法,根据现有的公共和私营部门的资源来实施。每个国家的PPP模式都是量身定做和独一无二的。

  推行中国式PPP,关键要掌握PPP的精髓和要义,在此基础上,要根据不同行业不同地区不同项目的特点,因地制宜、因事制宜,充分发挥主观能动性,设计出最具针对性的PPP模式,从而更好地达到政府和社会资本合作的目的。PPP的本质不能违背,基本要义要遵守,但具体模式可以灵活多样。

  PPP是什么?是个理念,在符合基本要义的前提下,可以发展创新多种模式。实际上,PPP的一些具体模式,包括BOT、BOO、TOT、DBO、DBFOT等,都是在实践中不断发展出来的。在我国PPP发展过程中,会产生具有中国特色的PPP模式。所以,要与时俱进,大胆创新,不要过多拘泥于某一种固定模式。

  10.要脚踏实地,行稳致远

  现在社会各个方面对PPP的热情很高,各种各样的培训、论坛、项目推介会非常多。越是这个时期,推进PPP的心要热,要积极、要开创,但是头脑要冷静,不能急于求成。很多事情都是欲速则不达,PPP推进过快,泥沙俱下,各种问题和隐患就会越多,长期健康发展就会受到影响。

  从微观上来讲,要认真负责把每一个项目搞好。从宏观上来讲,要循序渐进,稳扎稳打,及时调整完善相关政策。只有这样才能把中国式PPP踏踏实实地往前推进。所以,要不忘初心,砥砺前行,脚踏实地,行稳致远,只有这样才能使中国式PPP走得更好、走得更远。

 

  (转自《建筑时报》作者:国家发展改革委投资司副司长 韩志峰)

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